Wir leben in einer Zeit, in der so viele Megatrends parallel ablaufen, wie vermutlich noch nie zuvor in der Geschichte der Menschheit. Die Digitalisierung krempelt weltweit Geschäfts- und Gesellschaftsmodelle um. Mehr Menschen als je zuvor auf der sind Opfer von Flucht und Vertreibung. Klimawandel und Umweltverschmutzung zerstören die Lebensgrundlagen unseres Planeten. Autokraten bedrohen unser Friedenswerk und unsere Ordnung.
All diese Herausforderungen werden wir nicht im nationalen Alleingang, sondern nur mit europäischer Einigkeit und Handlungsfähigkeit bewältigen können. Ein europäischer Staat allein kann den billionenschweren Internetriesen unserer Zeit keine hohen Datenschutzstandards abtrotzen. Ein Land für sich genommen wird den weltweiten Klimaschutz nicht entscheidend voranbringen können. Nur ganz Europa vereint bringt genügend Gewicht auf die Waage, um unser europäisches Lebensmodell effektiv zu schützen und eine gerechtere Weltordnung zu schaffen. Selten wurde Europas Einigkeit deshalb mehr gebraucht als heute.
Selten war Europas Einigkeit so grundsätzlich bedroht
Während wir ein gemeinsam handlungsfähiges Europa mehr denn je brauchen, stellen gleichzeitig viele Menschen die Legitimation für ein europäisches Handeln grundsätzlich in Frage: Sie begegnen den EU-Institutionen vor allem mit Misstrauen und sehen „Brüssel“ als Synonym für Hinterzimmer und Bürgerferne.
Im Brexit-Referendum hat sich dieses Misstrauen gegenüber der EU und auch gegenüber den nationalen Institutionen deutlicher als je zuvor Bahn gebrochen: Millionen Briten haben gegen den Willen einer klaren Mehrheit der politischen Klasse im Land für den Austritt gestimmt. Auch wenn das darauf folgende politische Chaos in London den Zuspruch für Europaskeptiker in anderen Staaten gedämpft haben dürfte: Überall in Europa trommeln Populisten und Demagogen weiterhin gegen die Europäische Union, ihre Institutionen und ihre wahrgenommenen demokratischen Defizite.
Europa steht an einer demokratischen Wegscheide
Europas Zukunft kann deshalb nur in einer noch demokratischeren Union liegen. Nur wenn die Bürger Verantwortungen klarer erkennen und zwischen politischen Alternativen auch wirklich entscheiden können, werden sie der EU einen dauerhaften demokratischen Mehrwert zugestehen. Die EU muss sich deshalb zu einer vollen parlamentarischen Demokratie weiterentwickeln. Dafür brauchen wir ein starkes, direkt gewähltes, Europäisches Parlament, eine durchsetzungsfähige Kommission und einen Rat, der seiner Verantwortung als Mitgesetzgeber vollumfänglich gerecht wird.
Nicht Technokraten und Ministerialbeamte dürfen das letzte Wort bei politischen Entscheidungen haben, sondern Volksvertreter, die den Menschen bei Wahlen direkt Rechenschaft ablegen. Wir müssen alle politischen Entscheidungen aus den Amtsstuben und Hinterzimmern herausholen und in die politische Arena bringen.
Damit Europa eine Zukunft hat, braucht die EU einen kräftigen Schub hin zu einer parlamentarischen Demokratie. Dafür schlage ich folgende acht Punkte vor:
1. Klare Personalentscheidungen
Der jüngste große Erfolg für die Demokratie in Europa war die Wahl von Jean-Claude Juncker zum Präsidenten der Europäischen Kommission. Zum ersten Mal haben alle großen europäischen Parteienfamilien zur Europawahl 2014 Spitzenkandidaten aufgestellt. Zum ersten Mal wurde den Menschen damit zur Europawahl ein klares Angebot gemacht, mit einem Gesicht, das Europa führen soll, und einem dazugehörigen Programm. Zum ersten Mal war klar, dass der nächste Kommissionspräsident allein aus dem Kreise dieser Spitzenkandidaten kommen würde und zwar aus derjenigen politischen Kraft, welche im Parlament die meisten Stimmen hinter sich versammeln kann. Was bei jeder Kommunalwahl und bei jeder Parlamentswahl in den Staaten Europas eine Selbstverständlichkeit ist, sollte endlich auch für die EU-Institutionen gelten.
Dass es 2014 gelang, den siegreichen Spitzenkandidaten nach der Wahl auch im Kreis der Staats- und Regierungschefs als Kommissionspräsidenten durchzusetzen, war der Geschlossenheit der demokratischen Fraktionen im Europäischen Parlament zu verdanken. Die Europaabgeordneten haben 2014 mit ihrem klaren Bekenntnis zum Spitzenkandidatenprinzip das demokratische Selbstbewusstsein des Parlaments und die parlamentarische Demokratie in Europa verteidigt. Sie haben darauf bestanden, dass es einen klaren Zusammenhang zwischen dem Wahlakt der Menschen zur Europawahl und der Benennung der europäischen Exekutive gibt und der bis dahin bestehenden Praxis der Hinterzimmerdeals und Kuhhandel eine klare Absage erteilt.
Auch zur Europawahl 2019 haben die großen europäischen Parteienfamilien jeweils eigene Spitzenkandidaten gewählt, die mit europaweiten Programmen in einen echten europaweiten Wahlkampf gezogen sind. Die Wählerinnen und Wähler haben dieses personelle und programmatische Angebot mit einer deutlich gesteigerten Wahlbeteiligung honoriert. War die europaweite Wahlbeteiligung seit der ersten Direktwahl 1979 noch bei jeder Wahl beständig gesunken, so hat sie 2019 um gut 8 Prozentpunkte oder ein knappes Fünftel gegenüber der letzten Europawahl zugelegt. In Deutschland betrug der Zuwachs sogar mehr als 13 Prozentpunkte, in Spanien 17, Rumänien 19 und in Polen 22 Prozentpunkte. Die Menschen haben damit eindrucksvoll demonstriert, wie wichtig ihnen die europäische Demokratie ist, und dass sie ihre Zukunft in die eigene Hand nehmen wollen.
Mit der auf die Europawahl folgenden Blockade der Spitzenkandidaten im Europäischen Rat darf die weitere Demokratisierung der EU nicht gestoppt oder gar zerstört werden. Trotz Rückschlägen müssen wir die eingeschlagene Richtung fortsetzen. Deswegen muss das Spitzenkandidatenprinzip für die europäische Ebene in einem Rechtsakt verankert werden, der allgemein anerkannt und verbindlich ist. Bestimmt ist das Prinzip in seiner heutigen Ausgestaltung nicht perfekt, aber ein großer Schritt hin zu mehr Demokratie und Transparenz. Künftige Kommissionen müssen das Stigma ablegen, in Hinterzimmern ausgewählt worden zu sein, auch wenn das den geltenden Regeln entspricht. Jede Demokratie steht und fällt mit offenen und transparenten Wahlprozessen. An der Wahlurne und im Europäischen Parlament sind die Orte der Entscheidung, wer die Kommission künftig führt und mit welchem inhaltlichen Programm. Dieses Prinzip muss von allen, auch im Europäischen Rat, akzeptiert werden. Die Verteidigung des Spitzenkandidatenprozesses ist deshalb eine Grundsatzfrage für den Erhalt der parlamentarischen Demokratie und für die Akzeptanz unseres politischen Systems.
2. Eine politischere Kommission
Die Aufstellung europaweiter Spitzenkandidaten für das Amt des Kommissionspräsidenten bedeutet aber nicht nur eine stärkere Personalisierung der Europawahl. Sie bedeutet auch, dass die aus den Wahlen hervorgehende Europäische Kommission „politisch“ handelt.
Jean-Claude Juncker ist es mit einem starken Auftrag durch die Wähler und mit voller Unterstützung aus dem Europäischen Parlament gelungen, die Europäische Kommission von einer historisch gewachsenen eher technischen Behörde zu einem stärker politischen Organ umzubauen. Die Kommissare agieren zunehmend wie echte Minister in einer nationalen Regierung. Sie müssen politische Entscheidungen treffen und auch die politische Verantwortung dafür übernehmen. Diesen noch sehr jungen Fortschritt müssen wir in der neuen Legislaturperiode zusammen mit der neuen Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen verstetigen. Es gilt besonders, die Europäische Kommission mit mehr exekutiven Kompetenzen auszustatten, damit sie wirkungsvoller auf die Umsetzung des bereits Beschlossenen pochen kann. Dies erfordert starke und politische Kommissare, die selbst vor einem Konflikt mit Mitgliedstaaten nicht zurückschrecken.
Mit der Politisierung der Kommission hat sich auch das persönliche Anforderungsprofil für Kommissionsmitglieder geschärft. Politische Erfahrung und politisches Gespür müssen neben Fachkompetenz die zentralen Eignungskriterien für die Anhörungen der Kommissarskandidaten im Europäischen Parlament werden. Die nächste Europäische Kommission muss außerdem eine ausgewogenere Vertretung von Männern und Frauen gewährleisten. Von der Entschlossenheit des Europäischen Parlaments in diesen Fragen wird abhängen, ob die nächste Europäische Kommission ein kraftvoller politischer Akteur sein wird.
3. Die Umsetzung europäischer Gesetze besser kontrollieren
Aber nicht nur die Kommission, auch das Europäische Parlament muss noch viel stärker auf die Implementierung der europäischen Gesetze achten. Heute endet der Prozess für die Abgeordneten meist mit dem Beschluss von Richtlinien und Verordnungen. Bei den Bürgerinnen und Bürgern kommen aber durch die Umsetzungen immer wieder Auslegungen an, die nicht dem Ziel der Gesetzgebung entsprechen. Deshalb ist ein neues Instrument nötig, etwa eine Organisationseinheit wie beim US-Kongress, über die das Europäische Parlament die Implementierung verfolgen, analysieren und gegebenenfalls korrigieren kann. Der Exekutive auf allen Ebenen muss schlicht besser auf die Finger geschaut werden.
4. Ein Initiativrecht für das Parlament
Eine politische Kommission muss getragen werden von einem starken Parlament. Dieses Parlament muss dabei weit mehr sein, als bloß ein Mehrheitsbeschaffer, sondern es muss seine Rolle als selbstbewusster Ko-Gesetzgeber voll ausfüllen. Dazu gehört ganz zentral das parlamentarische Initiativrecht. Die Zeiten, als Gesetzesvorlagen allein in den Amtsstuben der Kommission und in schwer überschaubaren Expertenrunden entstehen konnten, müssen endgültig vorbei sein. Niemand ist besser geeignet als die direkt gewählten europäischen Volksvertreter, um zu beurteilen, welche neuen Regelungen es braucht und wo eine Richtlinie oder Verordnung besser gar nicht erst vorgeschlagen oder sogar abgeschafft wird.
Die Europäische Kommission wird unter den geltenden Verträgen weiterhin formell die Initiativen setzen und für die konkrete inhaltliche Ausgestaltung bleibt ihre Fachkompetenz an vielen Stellen unersetzbar. Bei den wirklich wichtigen politischen Entscheidungen aber führt an einer gemeinsamen Ausübung des Initiativrechts mit dem Europäischen Parlament kein Weg vorbei. Durch die Zusage der zukünftigen Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen, auf alle im Parlament mehrheitlich erhobenen Forderungen mit einem Gesetzesvorschlag zu reagieren, hat die neue Kommission dem Europäischen Parlament endlich das lang geforderte faktische Initiativrecht eingeräumt. An der praktischen Umsetzung dieser Zusage wird sich die neue Kommission messen lassen müssen.
Eine zentrale Rolle für zukünftige Initiativen kommt den Fraktionen des Europäischen Parlaments und den europäischen Parteienfamilien zu. Hier geschah der Großteil der Programmarbeit für die Europawahl 2019, mit zum Teil sehr detaillierten Gesetzgebungsideen, die es nach der Wahl auf Grundlage des Wählervotums umzusetzen gilt. 200 Millionen Wähler haben ihre Abgeordneten nicht nach dem Zufallsprinzip nach Straßburg und Brüssel geschickt, sondern um ihre Interessen einzubringen. Daher muss sich dies im Arbeitsprogramm der Kommission widerspiegeln auf Basis einer politischen Vereinbarung zwischen den das Parlament tragenden proeuropäischen Fraktionen und der Kommission. Etwa welche Initiativen die Kommission startet, wie sie politisch auf Entwicklungen reagiert – das muss im kollegial erarbeiteten Arbeitsprogramm verankert sein. Die Kommission würde damit geerdet, raus aus den administrativen Brüsseler Strukturen, hin zu den Menschen. Das Plenum des Europäischen Parlaments ist der Ort, an dem die zentralen politischen Debatten Europas stattfinden müssen.
Aber auch über die fixen Termine wie Wahlen, mehrjährige- oder Jahresarbeitsprogramme hinaus sollte das Europäische Parlament sich noch viel stärker als Agenda Setter verstehen und bestimmen, welche Themen auf die politische Tagesordnung gesetzt werden. Die zentrale Rolle werden hierbei die Vorsitzenden der pro-europäisch gestaltenden Fraktionen spielen. Diesen Fraktionsvorsitzenden obliegt es, die Vorschläge innerhalb ihrer Fraktionen zu bündeln, sich untereinander auf eine gemeinsame Linie zu verständigen und diese an die von ihnen eingesetzte und im Amt gehaltene Europäische Kommission heranzutragen. Die Unterstützung zukünftiger EU-Kommissionen wird zentral davon abhängen, wie gut sie bei der Vorlage neuer Initiativen mit dem Europäischen Parlament zusammenarbeiten.
Trotz all dieser informellen Möglichkeiten aber ist klar: ein eigenes Initiativrecht des Europäischen Parlaments muss endlich in den Europäischen Verträgen festgeschrieben werden. Es gehört zum Selbstverständnis eines jeden Parlaments, dass es die Gesetze, die es beschließt, auch selbst vorschlagen kann.
5. Ein Parlament als gleichberechtigter Partner von Staats- und Regierungschefs
Seine reguläre Beteiligung an den europäischen Gipfeltreffen musste das Europäische Parlament sich hart erkämpfen. Noch immer aber scheint es einigen Staatenlenkern schwerzufallen, das Europäische Parlament als gleichwertigen Partner zu akzeptieren. Die EU des 21. Jahrhunderts ist aber nicht mehr das Europa Metternichs. Demokratische Entscheidungen, nicht Deals von Staatsmänner auf großen Konferenzen, müssen die europäische Richtung vorgeben. Die Beteiligungsrechte des Europäischen Parlaments im Europäischen Rat sollten deshalb denen der Europäischen Kommission entsprechen.
Die umfangreiche Beteiligung des Europäischen Parlaments an den Brexit-Verhandlungen der Europäischen Kommission mit Vertretern der britischen Regierung ist ein positives Beispiel. Eine vergleichbar enge Einbindung sollte nun auch in anderen Bereichen folgen, insbesondere bei der Aushandlung von EU-Freihandelsabkommen mit anderen Staaten und Weltregionen. Das Parlament wird auch in Zukunft nur solchen Verträgen zustimmen können, an deren Entstehung es umfangreich beteiligt war.
6. Ein Parlament mit schärferen Zähnen
In jeder parlamentarischen Demokratie wird die Exekutive von der Legislative kontrolliert. Die Europäische Kommission und die EU-Organe, aber auch nationale Behörden, sind dem Europäischen Parlament deshalb Rechenschaft pflichtig sobald es um die Ausführung von europäischem Recht geht, welches das Parlament erlassen hat. Die betroffenen Behörden aber haben kaum einen Anreiz, eigene Missstände und Verfehlungen vollständig aufzudecken. Das Untersuchungsrecht des Europäischen Parlaments muss deshalb deutlich gestärkt werden.
Auch beim parlamentarischen Fragewesen besteht Verbesserungsbedarf. Allzu oft werden berechtigte Anliegen des Parlaments von der Kommission mit inhaltsarmen und ausweichenden Antworten abgetan. Die Europäische Kommission sollte sich deshalb auf eine hohe Qualität und inhaltliche Aussagekraft ihrer Antworten verpflichten und auch die politische Verantwortung dafür übernehmen. Gewählte Volksvertreter verdienen ordentliche Antworten. Ein demokratisches System lebt von der Kontrolle der Exekutive durch das Parlament und vom Austausch von Informationen und Fachwissen zwischen den Institutionen.
7. Ein stärkerer Rückgriff auf die Gemeinschaftsmethode
Die Gemeinschaftsmethode, mit qualifizierten Mehrheitsentscheidungen im Rat und voller Einbindung des Europäischen Parlaments in den Gesetzgebungsprozess, ist die effizienteste und transparenteste Gesetzgebungsmethode der Europäischen Union. Der Erfolg des Europäischen Binnenmarkts ist der beste Beleg für die Stärke der Gemeinschaftsmethode. Politikbereiche mit Einstimmigkeitserfordernis sind dagegen von ständig wiederkehrenden Blockaden und Stillstand geplagt.
Der Rat muss deshalb die in den Verträgen vorgesehenen Möglichkeiten zur qualifizierten Mehrheitsentscheidung voll ausschöpfen. Besonders in der europäischen Außenpolitik und bei der Bekämpfung von Steuerflucht durch internationale Großkonzerne muss die Europäische Union zur Mehrheitsentscheidung übergehen. Eine Gemeinschaft von 28 kann sich nicht dauerhaft auf Einstimmigkeit verlassen, sondern braucht Effizienz und Handlungsfähigkeit. Das Europäische Parlament als direkt gewählte Volksvertretung muss in allen Bereichen gleichberechtigter Mitgesetzgeber sein.
8. Ein Systemcheck für die EU
Abschließend braucht es einen Systemcheck in der EU. Die EU und ihre Institutionen sind wichtig, aber natürlich nicht die Lösung aller Probleme. Sie müssen sich auf das konzentrieren, was wirklich notwendig ist und auf EU-Ebene entschieden werden muss. Die nächste Kommission sollte gemeinsam mit den nationalen Parlamenten und dem Europäischen Parlament alles auf den Prüfstand stellen, um zu klären, welche Aufgaben besser in Europa, welche besser auf nationaler oder regionaler Ebene aufgehoben sind. Darüber hinaus muss der entschlossene Kampf gegen die Bürokratie fortgesetzt werden. Dies bleibt Kernanliegen der Bürger.
FAZIT
Nur wenn wir in diesen acht Punkten vorankommen, werden wir Europa dauerhaft zusammenhalten können.
„Brüssel“ darf nicht zum negativ besetzten Kampfbegriff verkommen, sondern soll für all das Positive stehen, das Europa ausmacht. Europas Institutionen müssen für Demokratie und Selbstbestimmung stehen, für Transparenz und Bürgernähe. Viel wurde bereits erreicht: bei der Transparenz parlamentarischer Prozesse ist das Europäische Parlament mittlerweile Vorbild und Messlatte für viele nationale Parlamente weltweit.
Das politische System der EU ist nie durch Revolution fortentwickelt worden, sondern durch eine kontinuierliche Evolution: hin zu einer demokratischeren Europäischen Union. Das Europäische Parlament war immer die treibende Kraft für ein demokratisches Europa und hat dies nicht durch Sonntagsdebatten erreicht, sondern durch ein entschiedenes Handeln im richtigen Moment.
Nur wenn es uns jetzt gelingt, Europa zu einer vollen parlamentarischen Demokratie weiter zu entwickeln, werden die Menschen dieses Europa auch dauerhaft als „ihres“ betrachten. Nur wenn wir die Menschen weiterhin mitnehmen, können wir die Ergebnisse liefern, um unsere einzigartige Freiheit, unsere Werte und unseren Lebensstandard in einer globalisierten Welt zu sichern. Es geht um nicht weniger als die Verteidigung des „European Way of Life“. Die kommenden fünf Jahre müssen die Legislaturperiode der Demokratisierung und Parlamentarisierung Europas werden.
Gastbeitrag von Manfred Weber für die Münchner Europakonferenz, 24. Juli 2019
