ÜBER EUROPA

Berlin, 17 März 2019

Wie Rechtsstaatlichkeit besser verteidigt werden kann (FAS, Deutschland)

Wie Rechtsstaatlichkeit besser verteidigt werden kann

Das heutige Europa ist eine Koalition von Demokratien, die auf Freiheit begründet sind. Das ist unsere Bastion, unser Grundverständnis, unsere Basis.“ Die Worte Alcide De Gasperis, einem der Gründungsväter Europas und der Christdemokratie, verbreiten nicht mehr den gleichen Glanz wie vor sechzig Jahren. Auch innerhalb der Europäischen Union geraten Demokratie und Rechtsstaat unter Druck. Die jahrzehntelange Gewissheit, dass die freiheitliche Grundordnung und die europäische Integration Hand in Hand gehen, wird derzeit auf die Probe gestellt. Gegen zwei Mitgliedstaaten, Polen und Ungarn, ist bereits ein Rechtsstaatlichkeitsverfahren eröffnet worden, doch auch jenseits der gängigen politischen Aufmerksamkeit gibt es in einigen weiteren Staaten handfeste Probleme mit der Einhaltung rechtsstaatlicher Standards.

Während in den ersten vierzig Jahren der Gemeinschaft Freiheit, Demokratie und Wohlstand Europas zentrales Zukunftsversprechen waren, wird spätestens seit der Finanzmarktkrise dieser Dreiklang in unterschiedlicher Weise in Frage gestellt. Verstöße gegen Unionsrecht, Korruption, politische Manöver gegen die Unabhängigkeit der Justiz und ein laxer Umgang mit Grundrechten scheinen das europäische Rechtsstaatsversprechen zu untergraben. Die Verträge von Maastricht, Nizza und Lissabon kennen kaum Antworten auf solche Aushöhlungsprozesse.

Rechtstexte sind Kinder ihrer Zeit: Weder wurde die politische Finalität bestimmt, noch wurden die geographischen Grenzen Europas gezogen. Dennoch war politisch und kulturell klar: Wer einmal EU-Klubmitglied ist, wird schon durch die Gemeinschaftsdynamik demokratisch gefestigt. Die Vertragsarchitekten konzentrierten sich mehr auf die Eintrittsbedingungen denn auf wirksame Mechanismen zur dauerhaften Einhaltung der Spielregeln. Die Folge waren mit den Kopenhagener Kriterien strikte Aufnahmebedingungen, aber ein transparenter, unabhängiger und auch wirkungsvoller Rechtsstaatsmechanismus fehlt bis heute.

Das Verfahren nach Artikel 7 des Unionsvertrages ist ein starkes Signal, gleicht aber in der praktischen Anwendung einem sehr großen Geschütz, das wenig zielgenau und schwer zu bedienen ist. Die gemeinsamen Werte bleiben als Maßstab abstrakt – und was ist die „eindeutige Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung“? Zudem kann letztendlich der Entzug des Stimmrechts nur einstimmig, wenngleich ohne den betroffenen Staat, im Rat beschlossen werden. Was, wenn es der bösen Buben viele gibt? Könnte man dann gegen zwei oder drei Mitgliedstaaten gleichzeitig ein Verfahren führen, um ihnen als Gruppe die Blockademacht zu nehmen? Wohl kaum, wenn man den Vertrag nicht biegen will. Das Artikel-7-Verfahren dauert jedenfalls lange und vergiftet das politische Klima in einer Union, die unter neuen geopolitischen Bedingungen dringend auf gemeinsame Handlungsfähigkeit angewiesen ist.

Europa wird nur dann eine gute Zukunft als Rechtsgemeinschaft haben, wenn wirkungsvolle Werkzeuge zu deren Schutz bestehen. Das ist für die Verbindlichkeit, Akzeptanz und Glaubwürdigkeit der Rechtsgemeinschaft elementar. Die Rechtsstaatlichkeit ist ein Eckpfeiler unserer europäischen Werteordnung – nicht die jeweils vorherrschende politische Stimmung. Was die Herrschaft des Rechts ist, lässt sich im Kern leichter formulieren, und Verstöße lassen sich besser objektiv feststellen als die Beachtung abstrakter Werte oder gar politische Haltungen. Der Rechtsstaat garantiert eine funktionsfähige, korruptionsfreie Verwaltung, unabhängige Rechtspflege, die wirksame Gewährleistung von Grundrechten, die für persönliche Integrität und lebendige Demokratien unentbehrlich sind. Auch die politische Verquickung und Instrumentalisierung von Marktkräften in Oligarchien kann ein Hinweis auf Gefahrenlagen sein, ebenso schwerwiegende Behinderungen der Meinungs- und Pressefreiheit. Ohne grundsätzliche Bereitschaft zur Rechtstreue und die Beachtung der Spielregeln der Gewaltenteilung kann kein Binnenmarkt funktionieren. Die Menschen sind bei gravierenden Defiziten auch nicht bereit, finanzielle Mittel in einen anderen Mitgliedstaat zu transferieren oder gar in sensiblen Sicherheitsfragen enger zusammenzuarbeiten. Ohne Vertrauen in eine verlässliche Rechtsordnung kann weder ein verstärktes europäisches Haushaltsbudget noch eine gemeinsame Währung oder auch ein gemeinsamer Grenzschutz funktionieren.

Jeder europäische Zukunftsentwurf muss eine Antwort geben auf Fragen nach den Grundlagen einer Rechtsgemeinschaft. Dieser Schutz darf aber nicht von tagespolitischen Überzeugungen beeinflusst, sondern muss einem unabhängigen, transparenten, verbindlichen und wirkungsvollen Mechanismus unterworfen sein. Nur wenn ein Rechtsstaatsmechanismus einer klar nachvollziehbaren Logik folgt, feste Kriterien angewandt werden und seine Auswirkungen klar erkennbar sind, können die institutionellen Versprechen des Rule of Law in der EU geschützt werden.

Bisher besteht die Gefahr, dass Rechtsstaatlichkeitsverfahren in politische Auseinandersetzungen gezogen werden. Mit Entscheidungen im politischen Mehrheits- und Kompromissmodus lässt sich der Rechtsstaat in einer fairen Balance zwischen Unions- und Staatenidentität nur bedingt schützen. Wir brauchen keinen neuen politischen Aktionismus, sondern fachliche Unabhängigkeit, eine Analyse aufgrund von Tatsachen und gleichheitsgerecht angelegten Bewertungskriterien. Eine objektive Beurteilung als Grundlage für eine Entscheidung, etwa der Kommission oder des Rates, kann nur durch ein unabhängiges Gremium getroffen werden, das fern des parteipolitischen Kalküls, einem gerichtlichen Erkenntnisverfahren ähnelnd, urteilt. Ein solch unabhängiger Expertenrat könnte regelmäßig für jeden Mitgliedstaat in der EU prüfen, ob die Justiz dort unabhängig und gemäß rechtsstaatlichen Prinzipien arbeiten kann, ob und wie Korruption in Politik, Justiz und Verwaltung um sich greifen. Diese Erkenntnisgrundlage und Feststellung einer hinreichenden „Rechtsstaatsbonität“ könnte durch die Verträge oder in Richtlinien und Verordnungen als eine Voraussetzung ungeschmälerter Mittelvergabe vorgesehen werden. Es könnten bestimmte EU-Strukturhilfen zurückgehalten oder geschmälert werden, wenn in der Verwaltung Korruption herrscht oder die Medien nicht frei arbeiten können.

Einen solchen Rat mit juristischer Expertise könnte die Europäische Kommission einsetzen, mit vielleicht nicht mehr als neun Mitgliedern: anerkannten, nicht mehr im Amt tätigen Persönlichkeiten aus dem Kreis nationaler Höchst- oder Verfassungsgerichte und ehemaligen Richterinnen oder Richtern des Europäischen Gerichtshofs. Diese Richter, im politischen Spektrum plural ausgewogen, würden nicht nur fachliche Kompetenz wie auch Unabhängigkeit mitbringen, sondern könnten durch ihre berufliche Erfahrung wie auch ihre unterschiedliche Herkunft dem Reflex begegnen, dass die europäische Prüfung nationaler Rechtsstaatsdefizite von Betroffenen innenpolitisch gegen „Brüssel“ instrumentalisiert wird. Durch die Aufgabe, für alle Mitgliedstaaten ein Monitoring zu erarbeiten, und durch die Auswahl anerkannter Richterpersönlichkeiten ließe sich womöglich Misstrauen abbauen. Das Gremium müsste einmalig für eine längere Amtsperiode gewählt sein, seine Arbeitsweise selbst bestimmen und wäre inhaltlich vollkommen unabhängig. Eine solche Idee ist nicht ganz neu. Die Ursprungsfassung des Artikels 7 des Unionsvertrages hatte ein ähnliches Gremium bereits einmal vorgesehen; die Rede war dort von „unabhängigen Persönlichkeiten“.

Europa sollte nicht in gute und schlechte Europäer eingeteilt werden. Vielmehr muss die EU den Mut aufbringen, überall – wo notwendig – Missstände beim Namen zu nennen und auf Abhilfe zu dringen. Deswegen sollte der unabhängige Expertenrat mit einem festen Auftrag alle zwei Jahre ausnahmslos alle Mitgliedstaaten hinsichtlich der Unabhängigkeit ihrer Justiz, der Korruptionsanfälligkeit wie auch der Medienfreiheit evaluieren und seine Ergebnisse in einem öffentlichen Bericht darlegen. Der Bericht müsste belegbar benennen, ob in dem jeweiligen Mitgliedstaat Anhaltspunkte für eine ernsthafte Gefährdung des freiheitlichen Rechtsstaates bestehen. Das Gremium könnte eigene Ermittlungsressourcen besitzen. Seine Schlussfolgerungen sollten klar umrissene Lösungswege zur Folge haben, aber auch zu Konsequenzen im Falle des Scheiterns führen.

Bei begründeten Verdachtslagen („Gelbe Karte“) sollte die Kommission in einem Rechtsstaatlichkeitsverfahren weiter aufklären. Bei ernsthaften, schweren Verletzungen („Rote Karte“) sollte der betreffende Mitgliedstaat vor den Europäischen Gerichtshof gebracht werden. Zudem würde die Kommission dem Europäischen Parlament und dem Europäischen Rat Sanktionen gegen den betroffenen Mitgliedstaat vorschlagen, die – im Falle einer Verurteilung durch den Gerichtshof – nur durch eine (eventuell sogar qualifizierte) Mehrheitsentscheidung eines der beiden europäischen Organe gestoppt werden könnten. Andernfalls würden die eingeleiteten Maßnahmen nach dem Urteilsspruch automatisch in Kraft treten.

Ein solch wirkungsvoller Kontrollmechanismus würde der EU ein Werkzeug geben, der Erosion rechtsstaatlicher Strukturen zügig wie auch wirkungsvoll zu begegnen – entpolitisiert und auf festerem juristischem Grund im Rahmen der europäischen Werte und Grundrechte. Ein solcher Rechtsstaatsmechanismus wäre eine Antwort auf neue Herausforderungen.

Prof. Dr. Dr. Udo Di Fabio war Richter am Bundesverfassungsgericht. Manfred Weber ist Vorsitzender der EVP-Fraktion im Europäischen Parlament.

Dieser Text ist erstmals am 17. März 2019 in der Frankfurter Allgemeinen Sonntagszeitung erschienen.